国际货币基金组织份额制亟待改革

张(zhāng)锐（中国市(shì)场(chǎng)学会理事、经济学教授）

中国人民银行行长潘功胜日前参加国(guó)际货币(bì)基金组织（IMF）在美国华(huá)盛顿特区召开的第49届国际货币与金融委员会（IMFC）会议时表示，IMF的(de)份额占(zhàn)比调整对于基金组织治理、代表性和合法性(xìng)都至关重(zhòng)要，各方应合作推动基金组织份额改革，尽快就新的(de)份(fèn)额公(gōng)式达成共识，为实现份额(é)占比调整奠定基础。据悉，连同博鳌(áo)亚洲论坛(tán)2024年年(nián)会上的发言，潘行长(zhǎng)已是(shì)不(bù)到1个(gè)月的时(shí)间(jiān)两次重申上述观点。

第二次世界大战后，美(měi)国牵头(tóu)创建了布雷顿森林体系，其中IMF和世界银行就(jiù)是该体(tǐ)系的两大国际金融支柱。虽然在上世纪70年代(dài)布雷(léi)顿森林体(tǐ)系(xì)解体，但(dàn)IMF却保存了下来。按照《国际货(huò)币基金组织协(xié)定》，IMF的(de)职责是监察货币汇率和各国贸易情况，当成员国陷入国际收支不(bù)平衡时，便通过提供中短期(qī)贷(dài)款满足(zú)成员国的融(róng)资需求，改善国际收(shōu)支失衡问题，同时IMF可以(yǐ)向成员国提供技术援助，帮助各国加强政策设计和(hé)提高政策运筹能力。为此，IMF创建了特别提款权（SDR）制度，SDR根(gēn)据会员国认缴的份额(é)组成资金池，成员(yuán)国在(zài)遭遇贸易赤字时，可以将自己账户中的SDR部分或全部兑换成可自(zì)由使(shǐ)用的外汇，也可以将账户下的SDR转入一般资源国际货币基金组织份额制亟待改革账户，以用来偿债或(huò)支付贸易付款与特(tè)定贷款等，还可与黄金、自由兑换货币一(yī)样充当国际储(chǔ)备(bèi)。

作(zuò)为全球性与多边性的国际金(jīn)融机构，IMF截(jié)至(zhì)目前已有成员国190个，每个(gè)成员国都在该组织中有一个配额或者份额，份(fèn)额以百分(fēn)比计算，决定着(zhe)成员国对IMF的贡献，同时反(fǎn)映出其在IMF中的投票(piào)权重以及获得紧急融资规模(mó)的大小，因此(cǐ)，IMF在性质(zhì)上就(jiù)是一(yī)个以份额为基础的国际(jì)金(jīn)融机构。在份额缴纳方式上，IMF要求会(huì)员国25%以黄金或可兑(duì)换成黄金的货币缴纳，其余则以本国货(huò)币缴纳，最终汇(huì)总后以SDR来国际货币基金组织份额制亟待改革计值，其中成员国的GDP在SDR占50%的权(quán)重，开(kāi)放度占30%的权重，经济波(bō)动性占15%的权(quán)重，国际储备(bèi)占5%的权重。作为(wèi)占比最大的指标，GDP的(de)60%是按市价计(jì)算，40%则(zé)基于购买(mǎi)力平(píng)价计算。

全面地分析，虽然IMF的资金池中有一部分来自市场(chǎng)发债(zhài)融资，同时近年来IMF也开(kāi)发出一(yī)些新的(de)融资工具，如半永久性的新借款安(ān)排和临时(shí)性的双边借款安排等，但不是(shì)融资额度有(yǒu)限，就是(shì)稳定性较差，同时所融资(zī)金也远远不能满(mǎn)足市场(chǎng)需求(qiú)，这样，成员国(guó)的出资份额继续保(bǎo)持IMF主要资金来源的地(dì)位。当然，由于份额配比调整的滞后性等多种因素的影响，IMF基于份额的可贷资金占比近年来不断下降(jiàng)，目(mù)前已降至总可贷资(zī)金(jīn)的40%左右。显然，及时的份额调整直接(jiē)关乎(hū)着IMF资(zī)金池是否(fǒu)充实无(wú)忧，也左右着(zhe)IMF的危机救助以及维护全球金(jīn)融稳定的实力与能力。

对于成员(yuán)国而言，在IMF票权份额的分配由(yóu)“基本票+份额(é)票”组成，其(qí)中每个成员国可获250张基本票，份额票则对应着上述的(de)SDR各项权重指标，而(ér)在投票机制(zhì)上，采取“基本票+份额票”的表决权机制，其中最重大(dà)事务(wù)须85％有(yǒu)效多数通过，重大事务要求70%有效多数通过(guò)。按照(zhào)规定，IMF至少每五年进行一次配额审查，并(bìng)根(gēn)据全球经济格(gé)局变化进行相应调整。这种制度安排的初始目的在(zài)于，倒逼成员国加快经济发展，提升经济的开放程度，维护货币价值的(de)稳定，进而形成支撑(chēng)全球经济与金融稳定的强大合力。但回(huí)过头去(qù)看，由(yóu)于IMF中原始优势力量的影响，成员国份额的(de)调整其实并没有按照约定时间进行，围绕着份额(é)调整(zhěng)的国际呼声也连绵(mián)不断，国际货币基金组织的有效性与(yǔ)合法性也反复遭到质疑与诟病，正(zhèng)是如此，在由份额与治理改革、监督改革、融资能力与融资方式改革以及特别提款权改(gǎi)革等IMF“一揽子”改(gǎi)革构成中，份额(é)与治理改革被称为“IMF悬(xuán)崖”。

资料显示(shì)，截至目前IMF仅(jǐn)在2006年与2010年(nián)进(jìn)行(xíng)了(le)两轮份额变革，前(qián)一(yī)次改革中(zhōng)IMF在增资扩股的同时扩张了基本(běn)票权，且(qiě)发达国家(jiā)向新(xīn)兴市场国(guó)家转移(yí)了4.9%的投票权，使得后者票权(quán)比重升至39.5%；相比第一(yī)次调整，第二次(cì)的变革力度(dù)要大一些。此次改革后，有约6%的份额向新兴市场和发展(zhǎn)中国家(jiā)转移，特别(bié)是中国份额占比(bǐ)从3.996%升至6.394%，排名从第六位跃居第三位，仅次于美国和日本，同时，巴西、俄罗斯、印度都上升到前十位。但值得(dé)注意(yì)的是，2010年的份(fèn)额结构调整是在两个欠发达的欧洲国家(jiā)向新兴经济体转移(yí)份额实现的，美国的投(tóu)票权依(yī)然稳(wěn)定在16.8%，也就是说继续(xù)保持(chí)着超过(guò)15%的重大(dà)决策否决权(quán)。

作为每5年进行一次份额总(zǒng)检(jiǎn)查的既定动(dòng)作(zuò)，去年年底IMF理事会以92.86%的赞成票批准了增加份额的决议，根据决议，成员国将(jiāng)以50%等比例提高各自缴纳(nà)的份额，并在(zài)2024年年底之前完(wán)成，由(yóu)此，IMF的总份额资源将达约9600亿(yì)美元，相当于提高至7157亿(yì)SDR。的确，除了自身的“粮仓”有所(suǒ)充(chōng)盈(yíng)外，过去两(liǎng)年中以美联储为首的发达国家中央银行采取了强力度的(de)货币紧缩政策，带动了全球利率的上(shàng)升，随之而来的全球融资条件紧缩，又提高了融资(zī)成本，加剧了国际(jì)金融市场(chǎng)动荡(dàng)，全球高通胀和高债务风险不断演化，给发展中经济体和低收入国家的金融稳定性带来严峻挑(tiāo)战。在这一背景下，IMF增资有助于(yú)满足成员国的融资需求，提升对全球经济及脆弱(ruò)国家经(jīng)济增长的支持能力。但值得(dé)强调的是，本次(cì)份额的变化只是表现为成员国的无差别(bié)增资，尚未涉及份额(é)重新分配(pèi)和份额公(gōng)式调整等议题，而这些敏感问(wèn)题的解决，国际舆论寄希望(wàng)于下一轮份额的总检(jiǎn)查。

事实上，距离2010年的份额调整，时间上已经过去了14年之久，其间全球经(jīng)济格局发(fā)生了巨大变化(huà)，不同经(jīng)济体的经(jīng)济(jì)力量格局也(yě)远非以前，按照现有(yǒu)IMF份(fèn)额公式(shì)，目前IMF成员国的(de)代表性存(cún)在被高估或低估的情况，其中，代表性被低估的成员国占成员国总数的(de)41%，主要是新兴市场和发(fā)展(zhǎn)中国(guó)家，具体说来至少25个成员国存在经济(jì)实力和在(zài)IMF中的话语权和代表性(xìng)严重不匹配的矛盾。另一方(fāng)面，虽然IMF几轮增资后发展中国家的(de)基本票权总(zǒng)体上得到(dào)扩张，但随着增资扩股的实施，基本票权的占(zhàn)比却从最初的11.3%降到(dào)目前的5.5%，如(rú)此低微占比使表(biǎo)面上代表公(gōng)平分(fēn)配的基本票权在决策时(shí)几乎(hū)毫无意义；而最为重要的(de)是，论整体票权，发达国家在IMF中占比依然要比新兴市场国家高出15.4个百分点，其中美国所拥有的投票权比重依然确保了它对最(zuì)重大事务的“一(yī)票否决”权，同时美(měi)欧加起来的票权(quán)比重超过了30%，同样对重大事务可行使“一票否(fǒu)决”权。

尤(yóu)其不得(dé)不(bù)面对的(de)是，在IMF的治理结(jié)构中，作(zuò)为最高决策机构理事会的掌控(kòng)人，长期由美国公民或欧(ōu)洲国(guó)家公民(mín)出任，而在少数(shù)发达国(guó)家拥有“一票否决”权的前(qián)提下，想要彻底颠覆美(měi)欧公民(mín)把持IMF头把交椅的(de)传统制度几乎(hū)没有(yǒu)任(rèn)何可能，屁股决定脑袋，IMF份额的调整要让(ràng)部分发达国家割肉放血，仅在IMF决策层面就很难启动；另外，按照美国财政部助理部长埃德温·杜(dù)鲁门(mén)计算，即便(biàn)是最应该提高份额的25个国家份额增幅只满足一半的目标，美国在(zài)IMF中的投票权占比将降(jiàng)至15%这个临界线附近，对此(cǐ)，美国(guó)绝对(duì)会行使“一票否决”权，表(biǎo)面上看起来(lái)十分美好的改革也必然泡汤。

显然，IMF的份(fèn)额变革不可能快速(sù)到位(wèi)，而只能采取结构化的渐进方式。首先，作为影响份额票权的重要变量，GDP的测量可(kě)以由混合计算改为单独由购买力平价计算，发(fā)展中国(guó)家因此可以(yǐ)增加票权比重的5%左右，在(zài)此基础上(shàng)可以对其他变量得分展开增减调(diào)整(zhěng)，如降低开放度、国际储(chǔ)备(bèi)的得(dé)分，新增成员国的收支失衡程度和人口因素(sù)，进(jìn)一(yī)步适度增大新(xīn)兴市场国家的份额票比例，且上述(shù)结构性变化也并没有破坏发达国家的底线从而具有可行(xíng)性。同样的温和改革(gé)方式也可运用在对IMF投票(piào)表(biǎo)决机制的简化层面，基本思路是，除(chú)了最重要事务需要全体一致(zhì)通(tōng)过外，其他重要事项(xiàng)统一采(cǎi)用70%有效多数通过，取消85%有效多数通过的表决方式，这看起来取消(xiāo)了“一票否决(jué)”权(quán)，但美国若持异议照样可以联合G7成员国行使 30%以上的否决权(quán)；此外，所有要求70%多数(shù)票的决议都应(yīng)采取双重投票制，即既(jì)需要投票(piào)权超过总投票权(quán)的70%，同时投赞成票的国家数量要超过全体与会成员数量的(de)60%，以真正(zhèng)实现成员国的主权(quán)平(píng)等(děng)。如此(cǐ)推动方式不仅让不同国家均有条件地获得否决(jué)权，更容易让不同的利益(yì)集团在变革面前(qián)达(dá)成妥协并相向而行。

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